大阪高等裁判所 昭和６２年（行コ）４２号 判決 1989年2月23日
主文
本件控訴をいずれも棄却する。
控訴費用は控訴人らの負担とする。
事実
第一 当事者の求めた裁判
一 控訴人ら
原判決を取り消す。
被控訴人らは各自大阪府に対し金四六四六万三〇九七円及びこれに対する被控訴人岸昌は昭和五九年四月二九日から、被控訴人川上勇は同月三〇日から、被控訴人桝居孝は同年五月一日から、被控訴人中川淑、同岡崎義彦は同月二日から各支払い済みまで年五分の割合による金員を支払え。
訴訟費用は、第一、二審とも、被控訴人らの負担とする。
第二項について仮執行宣言。
二 被控訴人ら
主文と同旨。
第二 当事者の主張
次に付加するほか、原判決事実摘示のとおりであるから、これを引用する。
一 控訴人ら
住民監査請求の制度は、その歴史的背景からも明らかなようにアメリカの納税者訴訟を範とし、日本国憲法の制度的保証としての地方自治において直接参政の一権能として規定されたものであり、その制度趣旨は、単に職員らの行為による間接的な住民の損失を補填するという技術的側面だけにとどまるものでなく、民主主義の基本形態である直接民主制に連なる制度であり、したがって、その裁判への適用については、右制度、趣旨を有効に機能させる方向への解釈が要請される。
ところで、住民監査請求の対象がある程度具体的かつ個別的でなければならないことは否定できないが、原判決が述べるような刑事訴訟における原則的に一回的な犯罪事実を念頭においた起訴状の訴因又は民事訴訟における原則的に一回的な行為を念頭においた請求原因の要件事実と同等程度の具体的かつ個別的特定が常に要求されるとすることは適当でなく、そのような高度の特定は住民監査請求の制度自体要求しているところではなく、また、そうでなければ、住民監査請求の制度の実効性の大半が失われることになり、現実的でない。なぜなら、住民監査請求の制度は、直接参政の一権能として住民に付与されたものであり、株式会社などの営利法人の監査とは質的に異なり、地方自治という民主主義社会における住民自治の基本である地方公共団体の存立並びにその基礎である財政基盤を保全するという崇高な目的に向けられたものだからであり、また、それゆえ、住民が監査請求をする場合には、その住民は、単に個人としての立場で行動しているだけでなく、同時に地方公共団体の監査のための一つの機関として公益のためにも機能しているのであるから、その権能を最大限に発揮させる方向への配慮が必要であるからであり、また、住民監査請求の制度は、地方公共団体の事務などに直接携わる職員や会計及び法律の専門家ないし地方議会の議員らのように行政機関の内部事務並びに事情に精通したものだけがこれを行なうことを予定しているものでなく、行政機関外の平均的な能力を有する一般市民が行なうことを本来予定しているものだからであり、そして、そこに想定されている一般市民とは、行政内部の資料を自由に閲覧できず、また、強制力をもって捜査することもできないことが当然の前提となっているのであるから、そのような制約をも考慮したうえで、なお、その機能を十分に発揮させることができるよう要請されているからである。
このことは、住民監査請求の規定（法二四二条五項）が請求人に証拠の提出及び陳述の機会を与えているのも、以上のような住民の困難さをも考慮したうえでその権能を十分発揮できる機会を与えるための一方策と考えられることによっても裏付けられる。
そうすると、住民監査請求の制度において必要とされる特定性とは、名誉職ないし天下り先としての現実にはほとんど機能していない監査委員でなく、理念型として法が予定する程度の能力と正義感及び情熱を有する監査委員を基準として、同監査委員において、監査権を行使することが地方公共団体の長期的視点に立った利益に合致すると判断して監査に着手するであろうと思慮される程度のものをいうと解される。けだし、右特定性は、自ら自発的に監査権を行使することが職務とされ、監査に必要な関係人の出頭及び帳簿その他の書類の提出を認められている（法一九九条参照）監査委員の権限との相関で判断すればよい事情であり、そのような職権探知的な監査委員の監査という作用は、民事訴訟や刑事訴訟における当事者対等の対審構造に基づく裁判所の裁判作用とは質的に異なると考えられるからである。また、住民監査請求は、監査委員の監査の端緒に過ぎないものであるから、その特定の程度も、その事案が当該地方公共団体及び監査委員にとって周知の事実になっていた程度とも相関して定まることがらである。すなわち、職員の偶発的、一回的な行為の監査であれば、その特定性は、その疑いを十分監査委員に感知させる程度に高度なものが要求されるのに対し、監査請求以前に地方公共団体内部の議会や委員会などで問題とされ、新聞等の報道で市民に報道されると共に刑事告発などがなされ、監査請求の対象の一部と考えられる特定の事案が、既に数度監査請求されており、監査委員にとって当該監査の対象を特定することが極く容易な場合には、その特定性の程度は、相当包括的かつ網羅的であっても、監査権の発動にとっては十分だからである。しかも、監査委員が真摯に監査するなら、その権限の強力さから見て相当程度に包括的かつ網羅的な監査請求の対象となっている職員の行為を個別具体的に補足することは極めて容易であり、したがって、期間の制限及び二重請求の問題もこれにより解決される。さらに、本件においては、監査請求の対象となっている職員の行為は、第七次水道拡張事業という単年度会計原則に基づく事業でなく、通年の事業において行なわれたものであって、腐敗が生じやすいことから特に健全財政を要求されている地方公営企業の接待費に絡む問題であり、したがって、単年度会計の原則に基づく職員の行為に対する監査請求を原則型として念頭においた法二四二条の解釈とは異なる監査の視点が要求される。また、水道部職員の行為は、刑法的に見ればいわゆる連続犯に類似し、民事の契約類型では継続的商品供給契約などに類似しており、以上の主張の正当性を裏付けるものである。
本件監査請求には、事実証明文書として、新聞の写しが添付、引用されたが、同新聞には、被接待者の氏名として北海道、秋田、群馬、岐阜、島根、山口など三五道府県の水道局、企業局、環境部の局長・部長ら約二五〇人の名義を仮装したこと、接待場所は大阪のいわゆるキタを中心に約一五〇軒のバー、クラブ、スナック、飲食店であること、右金員の支出課は水道部の総務、浄水、工務課であること、その支出科目は工事諸費などであることが記載されているから、右監査請求書、事実証明文書を総合すると、支出年度は、昭和五五年ないし五七年度の三年間で、支出課は水道部の総務、浄水、工務の三課であること、支出科目は工事諸費などであることが明示され、バー、クラブなどの接待費であることになれば工事諸費のうちの会議費となることは明らかであり、しかも、当時の新聞報道及び第一次ないし第三次監査請求の事実からして、第七次水道拡張事業の会議費の支出であることが判明し、一方、会議費の月別の支出状況は水道部に照会すれば容易に判明し、次に、開催場所、出席者の記載された経費支出伺により、少なくとも、北海道、秋田、群馬、岐阜、島根、山口など三五道府県の水道局、企業局、環境部の局長・部長名をピックアップし、接待場所としての大阪のキタを中心とする約一五〇軒のバー、クラブ、スナック、飲食店をピックアップすることは、可能であり、これにより監査の対象は特定される。特に、本件監査請求の前一年以内である昭和五八年三月二日から同月三一日までの分については、以上により、十分特定しうる。しかるに、本件監査請求に当たった監査委員は、事実証明文書たる前記新聞の記載事実を全く考慮せず、金五〇〇〇万円の支出時期、支出の有無も調査せずに論理的に特定性があるかないかを判断することは不可能であるのに、予断と偏見のもとに本件監査請求を却下した。
以上のとおり、本件監査請求は、期間、金額、支出科目も特定し、個別・具体的内容も特定しうるものであって、監査委員にとっては、当時、府議会決算特別委員会で追及され架空接待である疑いが濃厚と判断される社会的状況下で、刑事告発も済み、数次の監査請求がされた事案の全体的な支出に関するものと理解されていたものであるから、理念型として法が予定する能力を有する監査委員であれば当然監査を開始する程度に特定されていたということができる。
二 被控訴人ら
法七五条に定める監査の直接請求が包括的・網羅的な行政事務を対象としているのに対し、住民監査請求は、具体的な行為の違法・不当を摘示し、その是正を求める制度であって、その監査結果に不服があるときは裁判所に対し請求にかかる違法な行為による損害賠償請求訴訟を提起することができるのであるから、その対象が個別・具体的でなければならないことは明らかであり、このことは、住民監査請求が地方自治における直接参政の一権能であって、右制度趣旨からこれを有効に機能させるべき方向に解釈すべきであるとの前提に立っても何ら変わりがない。控訴人の主張は、住民監査請求の制度において必要とされる特定性につき、「名誉職ないし天下り先としての現実にはほとんど機能していない監査委員」という根拠のない偏頗な先入観のもとに、「理念型として法が予定する程度の能力と正義感及び情熱を有する監査委員を基準として、同監査委員において、監査権を行使することが地方公共団体の長期的視点に立った利益に合致すると判断して監査に着手するであろうと思慮される程度のものをいう」とするものであって、そこでの特定性の内容自体不明瞭であるばかりでなく、前記住民監査請求の制度趣旨を無視して、あたかも、検察ないし警察の捜査権の行使と同様の権能を監査委員に求めるものであって、合理的根拠を欠く。
第三証拠（省略）
理由
一 当裁判所も、本件監査請求の対象は特定しておらず、控訴人らの訴えをいずれも却下すべきものと判断する。その理由は、控訴人らの当審におけるさらに敷衍した主張に対する判断を含め、次に付加するほか、原判決理由説示のとおりであるから、これを引用する。
特定の有無は、その請求（主張）として掲げられたものそれ自体によって判断されるべきところ、前記乙第四号証の一の監査請求書及び事実証明文書を総合すると、会議接待費又は工事諸費の名目で三年間に五〇〇〇万円以上にわたる多数回の不正支出があるというのであり、第七次水道拡張事業における支出であることを前提に控訴人ら主張の支出課、支出科目、接待場所、被接待者を考慮しても、各個別・具体的支出の日時・金額、とりわけ日時が明示されないので、各個別・具体的支出行為が特定されているということはできず、このことは、右によって、本件監査請求の前一年以内である昭和五八年三月二日から同月三一日までの分とそれ以前の分との区別、或いは、控訴人らが既に監査請求している分との重複の有無の弁別などができないことからも明らかである。控訴人らは、住民監査請求制度の趣旨・性格、特殊性を考慮し、特定を緩やかに考えるべきであり、また、監査委員が前記特定された程度から真摯に調査すれば、各個別・具体的支出行為が特定できると主張するが、控訴人らが従前の監査請求において主張済みの原判決添付違法行為支出内訳表（一）ないし（三）に照らしても、各個別・具体的支出は数百回、場合によっては千回を超える程度の多数回にわたることが予測され、支出課、支出科目、接待場所を主張のとおりメルクマールとするとしても、被接待者の氏名として北海道、秋田、群馬、岐阜、島根、山口など三五道府県の水道局、企業局、環境部の局長・部長ら約二五〇人とされているにすぎないことに従えば、被接待者が北海道、秋田、群馬、岐阜、島根、山口の各道県の水道局、企業局、環境部の局長・部長以外のものについては、特定ができないということになるから、全体としての特定は不能ということになる。控訴人らの主張は、監査委員が右の分も含めて調査して特定せよということであろうが、それでは、監査委員がすべてを調査して初めて特定ができるということに帰着し、請求対象の特定を必要とする趣旨はほとんど没却されてしまい、妥当でない。控訴人らは、また、北海道、秋田、群馬、岐阜、島根、山口の各道県の水道局、企業局、環境部の局長・部長の名義が使用されたものとか、昭和五八年三月二日から同月三一日までの分とかに限定して調査、特定すれば、その限りでの特定はできるという趣旨をいうがごときであるが、いうまでもなく、本件監査請求の際にはそのような限定した請求ないし主張はされていないのであって、監査委員が、勝手に、そのような限定した範囲のみ取り上げて特定を肯定し、その他の分を不特定とすることはできないというほかなく、結局のところ、監査委員が、全部を調査し、全部を特定せよということに帰してしまうこととなる。住民監査請求制度の趣旨・性格についての控訴人らの主張は妥当なものとしても、本件において、それが直ちに控訴人らの了とする特定についての主張の十分な理由付けとなっていない。
二 よって、本件控訴を棄却し、控訴費用の負担につき民訴法九五条、九三条、八九条を適用して、主文のとおり判決する。